Recomendaciones para superar los desafíos en infraestructura del país

Banco Interamericano de Desarrollo

Especial para El Litoral

Notas de infraestructura del país:

Cono Sur

Autores:

Soledad Feal-Zubimendi 

Santiago Massia 

Sebastián Miller

Florencia Pietrafesa

Virginia Queijo

Alejandro Quijada 

José Luiz Rossi 

Júnior Gabriel Sánchez.

Argentina presenta un rezago en las clasificaciones globales de competitividad de infraestructura. En el Ranking Mundial de Infraestructura del Foro Económico Mundial de 2018, Argentina ocupa el 68º lugar entre 140 países, por detrás de países pares de América Latina, como Chile (41), México (49) y Uruguay (62). La inversión en infraestructura representa el 2,5% del PIB,1 y la calidad del stock de infraestructura es inferior a la esperada teniendo en cuenta el nivel de desarrollo del país. Para cerrar la brecha de infraestructura, el país debería duplicar el nivel de inversión como porcentaje del PIB durante los próximos 15 años. Se calcula que esto tendría como resultado un aumento del PIB per cápita del 3% a lo largo de un período de cinco años.3 

Dado su nivel de ingreso, tomando como referencia su PIB per cápita, Argentina se sitúa por debajo del nivel esperado de desarrollo en el sector del transporte, pero supera ligeramente las expectativas en los sectores de energía y telecomunicaciones.4 El sector de agua y saneamiento muestra una brecha positiva y significativa a nivel nacional, pero se encuentra significativamente por debajo de la norma en varias regiones, entre las cuales se encuentra el área del Gran Buenos Aires.

l Transporte. Todos los indicadores en este sector muestran brechas negativas significativas, entre las que se destacan el insuficiente stock de vías férreas, de carreteras pavimentadas y la deficiente calidad de la infraestructura, según datos del Foro Económico Mundial (WEF). El stock total de caminos y la calidad de la infraestructura portuaria también son deficientes, aunque en menor medida. El país se enfrenta a retos importantes en términos de transporte y logística. La Encuesta de Empresas (World Enterprise Survey) de 2017 revela que en Argentina un porcentaje importante de empresas (22,8%) señala el transporte como una de las principales limitaciones para sus actividades. En el Indice de Desempeño Logístico del Banco Mundial de 2018, Argentina figura en el 61º lugar entre 160 países, por detrás de pares regionales como Chile, Brasil, Colombia y México. Según este índice, Argentina muestra deficiencias importantes en los sectores de aduanas (98º lugar), calidad logística y competencia (68º lugar) e infraestructura (62º lugar).  

l Energía. El país tiene brechas positivas en términos del acceso a la electricidad y la participación privada en la inversión sectorial. Sin embargo, todavía se producen cortes del servicio eléctrico que generan pérdidas económicas superiores a las esperadas dado el nivel de desarrollo del país. Si bien el consumo de energía per cápita está en línea con el nivel de desarrollo del país, la insuficiente disponibilidad de energía es una limitación activa del crecimiento a largo plazo, al igual que la inadecuada cantidad de energía disponible y los  altos costos marginales. Aunque en 2016 el Gobierno comenzó con un proceso de normalización tarifaria que se propone converger hacia la cobertura de los costos de largo plazo por parte de los usuarios, una parte importante del consumo de energía sigue estando subsidiada por el Estado. La evidencia presentada en la Encuesta Mundial de Empresas de 2017 muestra que, en relación con sus pares regionales, Argentina es el país donde el porcentaje más alto de empresas (47,2%) señala la disponibilidad de electricidad como la mayor limitante para la producción.  

l Telecomunicaciones. Argentina muestra una brecha positiva y significativa en el número de usuarios de Internet y de teléfonos celulares. Por otro lado, el número de suscriptores de banda ancha en Internet es acorde al nivel de desarrollo del país. Sin embargo, cuando se estudia un indicador estrechamente relacionado con la mejora de la productividad, como el nivel de absorción tecnológica de las empresas, hay una brecha negativa importante. Además, Argentina muestra indicadores relativamente favorables en relación con el acceso a las TIC pero aunque muestra deficiencias en términos de la calidad y el costo de estas tecnologías. Según el Indice de Desarrollo de las TIC, de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), Argentina se encuentra en una posición relativamente favorable, clasificada por encima de los promedios de sus pares regionales y de los países en vías de desarrollo. Los datos de la UIT muestran que Argentina es el primer país de América Latina en términos de acceso a Internet, con un 63% de los hogares conectados, aunque por debajo del 84% y el 89% registrados en Estados Unidos y Canadá respectivamente. Castro et al. (2015) muestran que, aunque Argentina tiene una de las tasas más altas de penetración de la telefonía celular en la región, el funcionamiento de la red presenta graves problemas de congestión. Por otro lado, las evaluaciones llevadas a cabo en 2016 por el Diálogo Regional de la Sociedad de la Información (Dirsi) muestra que en Argentina el costo de las conexiones de banda ancha es mucho más alto que en el resto de América Latina.  

Recomendaciones

Para impulsar la infraestructura del país se requiere una combinación de medidas de política, que van desde el desarrollo de un sistema adecuado de mecanismos de atracción de la inversión, garantizar estabilidad macroeconómica, hasta la exploración de intervenciones clave en subsectores con un alto potencial de crecimiento. 

Las brechas de infraestructura descritas aquí provienen en gran parte de un contexto contractual inadecuado después de los cambios discrecionales en las regulaciones sectoriales y los regímenes de fijación de precios que siguieron al Fin de la Convertibilidad en 2001-2002. Estos cambios tuvieron como resultado una distorsión de los precios que desestimuló la inversión, a pesar del aumento de los subsidios públicos, y generó un mal uso y una utilización ineficiente de los recursos de manera creciente. Los subsidios también estaban sujetos a filtraciones que favorecían a los usuarios de altos ingresos. Entre otras dificultades, se identificó la destrucción del mercado mayorista de energía, el mal funcionamiento de los organismos regulatorios y otras deficiencias institucionales. La inversión pública en infraestructura también se vio sujeta a problemas de corrupción, lo que perjudicó la disponibilidad y calidad de la infraestructura. Hay otra restricción importante debido a la disponibilidad insuficiente de ahorro público y privado interno para financiar la inversión en infraestructura, junto con un desempeño insatisfactorio del mercado de capital doméstico para canalizar los ahorros internos con el fin de financiar inversiones en infraestructura. Debido a estas limitaciones, las medidas de las políticas deberían proponerse atraer capital extranjero para invertir en estos sectores, lo que a su vez requiere desarrollar mecanismos como fondos de garantía, mecanismos adecuados de asignación de riesgo, estandarización de contratos y suministro de información específica por sector. 

El gobierno actual ha colocado la inversión en infraestructura como uno de los pilares de su agenda. Con este fin, ha corregido en gran medida el desajuste de las tarifas de los servicios públicos, ha introducido programas de garantía (como el Programa Renovar, para las inversiones en energía renovable) y ha procurado recrear un contexto que favorezca la inversión en estos sectores y mejore su impacto y su eficiencia. El Gobierno también ha convertido el financiamiento de infraestructura sostenible en una de sus prioridades en la agenda de la reunión del G20 de 2018, que fue presidida por Argentina. Más concretamente, el Gobierno llevó a cabo reformas institucionales con el fin de mejorar el proceso de selección, priorización y gestión de los proyectos de infraestructura pública, simplificando el sistema y, al mismo tiempo, mejorando su rendición de cuentas. En este sentido, desde 2017, el jefe de Gabinete es el responsable del Sistema Nacional de Inversiones Públicas con el objetivo de definir un enfoque sistémico e integral en la formulación, evaluación y monitoreo de la inversión pública, y para identificar sinergias intersectoriales y articular planes estratégicos. De la misma manera, el Banco de Proyectos de Inversión Pública (Bapin) se consolidó como el único canal para incluir los proyectos de inversión en el presupuesto nacional, proporcionando así información homogénea y estandarizada sobre todos los proyectos de inversión. 

Por último, Argentina disfruta de una gran ventaja comparativa latente en gas de esquisto y petróleo no convencional en el yacimiento de Vaca Muerta, considerada la segunda reserva más grande del mundo después de Estados Unidos. La inversión en este ámbito ya se está produciendo y se espera que experimente un auge en los próximos años, generando importantes beneficios en términos del aumento del crecimiento del PIB y la reducción de los costos de la energía. Beneficiarse de la exportación del exceso de gas natural a los países vecinos requeriría remover cuellos de botellas potenciales como la falta de plantas de licuación y de gaseoductos transfronterizos suficientemente grandes.