El ajuste fiscal se paga en las urnas

Por Carlos Scartascini

Especial BID. El autor es líder técnico principal del 

Departamento de Investigación del Banco Interamericano 

de Desarrollo.

Una presidenta latinoamericana se enfrenta a una dura recesión económica. Ante esto, ella decide hacer un ajuste fiscal, tal vez un aumento en el impuesto sobre las ventas, para intentar detener los daños. Estallan protestas masivas, la policía tiene enfrentamientos con los manifestantes y el clima político se caldea día a día. ¿Logrará sobrevivir la presidente y su partido cuando lleguen las elecciones?

La respuesta sencilla suele ser no. En un reciente estudio, Martín Ardanaz, Mark Hallerberg y yo examinamos ajustes presupuestarios, o las denominadas consolidaciones fiscales, en América Latina y el Caribe. En cualquier elección, hay cerca de un 30% de posibilidades de que un gobierno sea reemplazado por otro con una ideología distinta. No obstante, observamos que un partido gobernante que aprueba medidas para reducir drásticamente el déficit antes de las elecciones se enfrenta a una probabilidad de entre el 80% y el 90% de tener una votación adversa y ser reemplazado por un opositor ideológico.

Esta es una película vieja, que se repite una y otra vez en la región. Pero nunca antes, los investigadores habían estudiado las políticas de consolidación fiscal en relación con los resultados de las elecciones. Ni tampoco habían examinado las razones por las que los gobiernos optan por ajustar sus presupuestos cuando sospechan que lo pagarán muy caro en las urnas.

Nosotros asumimos esa tarea. Examinamos la historia de las recesiones económicas y las respuestas políticas. Examinamos el papel de las elecciones en la determinación de ajustes fiscales y en el efecto que estos ajustes tienen en los resultados políticos.

También encuestamos a 6.000 personas en la región para determinar qué tipo de consolidaciones –reducciones fiscales o recortes del gasto público– prefieren en caso de crisis, y demostramos por qué una falla de disciplina fiscal puede resultar tan costosa para el electorado. 

¿Qué prefiere la gente?

Cuando se produce una recesión, las personas en América Latina y el Caribe rechazan los aumentos de impuestos. De hecho, los votantes tienen cuatro veces más probabilidades de preferir un ajuste fiscal mediante una reducción del gasto público que resolver el problema mediante un aumento de los impuestos. Estas preferencias son particularmente marcadas en las personas con bajos niveles de ingresos. Las razones son bastante sencillas. Los ajustes fiscales tienen un fuerte componente distributivo.

En materia de recaudación de ingresos, los países de América Latina y el Caribe dependen en gran medida de los impuestos indirectos, como los impuestos sobre las ventas o sobre el valor añadido (IVA). Estos constituyen la mayoría de los impuestos en la región, en comparación con el 30% de los impuestos en los países miembros de la Ocde –y recaen de manera desproporcionada sobre los pobres–. Por el contrario, gran parte del gasto público en la región, con sus importantes desembolsos en partidas como la educación superior, el seguro de desempleo y las pensiones, no se centra en los pobres. Este favorece a los ciudadanos más ricos, que estudian en las universidades o trabajan en el sector formal.

Todo esto explica en gran medida por qué los votantes más pobres, que constituyen la mayoría del electorado, toleran las reducciones en el gasto público. Sin embargo, los votantes se opondrán con furia a los gobiernos que aumenten los impuestos sobre las ventas.

Las recesiones y la necesidad 

de aumentar los impuestos

El problema para los gobiernos es que, a menudo, no tienen otra opción que aumentar esos impuestos cuando se avecina una recesión. Esto tiene que ver con su falta de disciplina fiscal. Es posible que no hayan establecido normas fiscales que limiten su gasto en los buenos tiempos y, gracias a ello, tienen dinero en los malos tiempos. Quizás no respetaron dichas normas o no pudieron aumentar la base imponible y combatir la evasión fiscal. Pero como los impuestos sobre la renta de las personas físicas representan menos del 1,5% del PIB en la región, una de las tasas más bajas del mundo, a menudo los gobiernos que se enfrentan a la crisis no tienen otra opción que aumentar los impuestos regresivos, perjudicando a la mayoría del electorado, en el proceso, condenando sus propias esperanzas de reelección.

Los gobiernos saben que están asumiendo un riesgo: la probabilidad de que un gobierno aumente los impuestos en nuestro estudio cae un 30% en promedio durante un año de elecciones. Pero por mucho que lo intenten, es posible que no puedan posponer lo inevitable. 

Cuando la situación se torna grave, cuando la economía pasa de un estado más o menos normal a una recesión extrema –con el aumento del desempleo, las quiebras y el pánico de los inversores– la probabilidad de que se produzca un ajuste presupuestario aumenta en más de un 40%.

Por estas razones, los gobiernos de América Latina y el Caribe necesitan continuar el camino de asegurar la solvencia fiscal. Las reformas debieran comenzar con la ampliación de la base imponible y la mejora de la capacidad de las administraciones fiscales para recaudar impuestos y luchar contra la evasión fiscal. Incluirían también disciplina fiscal y normas fiscales más estrictas. Y significaría combatir los malgastos en transferencias del gobierno, salarios, contratación pública y corrupción, que ponen en apuros la salud fiscal y prácticamente garantizan ajustes dolorosos de último minuto.

En América Latina y el Caribe, el electorado se opone a sus gobiernos cuando estos promulgan medidas que afectan directamente sus bolsillos; cuando la indisciplina del gobierno termina afectando a la mayoría. Esto es algo que debe tener en cuenta un gobierno que desee continuar en el poder y permanecer allí a largo plazo.