La cocina de la educación: de funcionarios amigos, programas interminables y falta de plan

Por Belén Da Costa, Eduardo Ledesma y Carlos Lezcano

¿Qué visión de la educación tienen los gobernadores? ¿A quiénes eligen como ministros y cómo forman sus equipos? ¿Cuáles son las rutinas cotidianas en los ministerios? ¿Cómo son las relaciones con las escuelas, los gremios y otras organizaciones de la sociedad? ¿Y con el ministerio nacional? ¿Cuánto hay de gobierno, de capacidad de imponer decisiones? ¿Cuánto hay de negociación y resolución de conflictos? ¿Cuánto de administración de la enorme maquinaria cotidiana de las escuelas? Estas son algunas de las preguntas que se hace Cecilia Veleda en su libro “La cocina de la educación”, editado por Siglo XXI. 

Cecilia Veleda es doctora en Sociología de la Educación de la École des Hautes Etudes en Sciencies Sociales (EHESS)-Francia, donde realizó una tesis acerca de la segregación educativa en el conurbano bonaerense bajo la dirección de François Dubet y Emilio Tenti Fanfani. Previamente obtuvo un master en Ciencias de la Educación en la Université Réné Descartes-Paris. Su formación de base fue en Psicología, en la Universidad de Buenos Aires.

Actualmente es asesora en educación del senador Martín Lousteau. Entre 2015 y 2019 fue directora ejecutiva del Instituto Nacional de Formación Docente (INFoD) del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la Nación. Entre 2002 y 2015 trabajó en el Programa de Educación del Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), donde coordinó distintos proyectos de investigación y asesoramiento técnico a gobiernos en la Argentina. Esta semana habló con el programa “Hoja de ruta”, de El Litoral Radio.

- Su trabajo de investigación pone el acento en cómo se toman las decisiones en las provincias en el tema educativo. Para esto hiciste muchas entrevistas a funcionarios de todo el país. ¿Cuáles fueron tus motivaciones y qué encontraste?

- Este estudio nace de la inquietud de ver que importa, no sólo el qué políticas se implementan, cuáles son las prioridades, sino también cómo se hace política educativa. En general la investigación y los debates públicos están mucho más centrados en qué medidas se toman y se observa menos lo que en el libro llamo “la cocina de la política educativa". Una acepción de cocina justamente es verlo como un estilo de preparación de las comidas muy ligado a la cultura de cada país. Me parece que había estilos propios que era importante mostrar, porque así como se habla de la escuela como una caja negra, la política educativa también lo es, en el sentido de que conocemos muy poco cómo se hacen las cosas.

El libro lo hice a través de 50 entrevistas con funcionarios de las 24 provincias, con la condición de que hubiesen estado al menos 10 años en lugares jerárquicos de los ministerios. Con lo cual eso fue una aguja en un pajar, porque lo que prima es la rotación en los ministerios. Pero logré dar con esas personas: en general son profesionales que provienen del sistema, que habían hecho toda su carrera en el sistema educativo y habían concluido su carrera o buena parte de su carrera en el Ministerio de Educación, pero también habían estado cerca de la mesa de las decisiones. Entonces indagué sobre varias cuestiones, desde cuáles son los criterios de elección del ministro, hasta cómo se elige el gabinete, es decir, el equipo principal del ministro, las principales cabezas del ministerio, cómo es el día a día, a qué se le dedica más tiempo, cómo se planifican, implementan y evalúan las políticas y por último, también, cuál es la relación con los distintos actores implicados. 

- Acá hay un punto central: cuánto de política y cuánto de profesional hay en la toma de decisiones.

- Sí, ese es uno de los polos del libro.  Estamos hablando de política educativa, pero siempre hay política porque hay prioridades, hay enfoques axiológicos, es decir, valorativos. Hay principios que guían a una gestión. La sociedad vota en función de esas propuestas y eso es parte del juego. Ahora, el tema es cuando no se trata sólo de política en ese sentido, sino de política netamente partidaria y electoralista, diría en el peor sentido, en el sentido más cortoplacista. Entonces, algo surge y es común no sólo a la política educativa. 

Una nota al margen: en distintas presentaciones surgió que esto no sólo es propio de otros sectores de las políticas públicas, es decir, de otros sectores como lo que sucede en salud, en la seguridad y también referentes de las empresas. Me comentaban que muchas de las cuestiones que describo sobre el funcionamiento de los ministerios son descripciones de cómo funcionan ciertas empresas grandes en la Argentina, con lo cual esto realmente muestra modos de hacer que son muy propios de nuestra cultura y que en el libro demuestra que son muy nocivos. 

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- En el libro tratas de encauzar un poco la mirada. En general ponemos la lupa sobre qué están haciendo los docentes, o le damos los créditos o le responsabilizamos por los éxitos o fracasos del sistema educativo, y el libro lo que se propone es mostrar justamente que las decisiones se toman en otro lugar, y que los docentes están un poco atados a decisiones que toman otros. ¿Esto es correcto? 

- No lo plantearía exactamente así. En la introducción del libro, planteo que todos tenemos cierta parte de responsabilidad. Las familias, cuando tenemos indolencia frente a la asistencia de los chicos y los dejamos faltar por cualquier cosa o cuando tratamos mal a los docentes; los medios cuando tratan el tema con superficialidad; los sindicatos cuando faltan, cuando recurren excesivamente al paro. También los expertos, cuando criticamos más que proponemos.En fin, todos tenemos una parte de responsabilidad, pero sin duda, los docentes como agentes del Estado, como los protagonistas de la enseñanza, tienen una responsabilidad enorme, y día a día, aún en circunstancias difíciles, tienen un rol extremadamente importante para garantizar el derecho al aprendizaje de los chicos.Pero el gobierno tiene un rol central, porque del gobierno dependen múltiples decisiones que pueden mejorar a escala, a nivel de todo el sistema. Por ejemplo, se toman decisiones presupuestarias, se toma la decisión de quién va a ser el ministro, se define el gabinete, quiénes van a estar a cargo de cada uno de los temas, se define a qué se le va a prestar atención y cómo se van a monitorear las políticas, con qué tipo de información se va a contar para hacer las cosas, es decir muchas decisiones que afectan la vida de miles de estudiantes, entonces el gobierno tiene la responsabilidad principal entre todos estos factores. 

- ¿Hay una política educativa nacional, o es un Frankenstein que se va armando con cuestiones que plantean cada una de las provincias? 

- En realidad es al revés, hasta ahora el Ministerio de Educación de la Nación, diría desde los 90, pero más, con más intensidad desde los 2000, hace política educativa en lo esencial a través de programas, distintos programas que son “un problema”. En el libro yo lo llamo “programitis”, como si fuese una enfermedad.

- ¿Por qué? 

- Porque se definen programas para cada uno de los problemas o temas que van surgiendo en la agenda del sistema educativo: conectar igualdad, educación sexual integral, escuelas y medios, escuelas verdes, educación secundaria; por otro lado matemáticas, por otro lado alfabetización, programa para cada cosa. Justamente ahora estoy dirigiendo un estudio para UNESCO sobre este tema en toda América Latina. Estoy terminando de analizar el caso de Perú. Hablábamos de esto mismo y me resultó interesante la imagen que usaba una ex ministra protagonista de estos últimos 20 años de Perú, que es un caso de mejora sostenida de los principales indicadores del sistema. Ella llama “tumores” a los programas, porque son ajenos al cuerpo del ministerio, corren como por una colectora, tienen presupuesto protegido, tienen sus propios referentes, sus propias secuencias didácticas, entonces toda la acción del ministerio se fragmenta en programas, que llegan también de manera fragmentada a los ministerios provinciales y también de manera fragmentada a las escuelas, entonces finalmente para los directores terminan transformándose más en un problema que en una solución, porque el director que debería estar esencialmente dedicado a coordinar pedagógicamente el equipo docente, a observar clases, a identificar cuáles son los docentes más nuevitos, o los que necesitan mayor acompañamiento, en fin, debería tener la mirada en cómo se enseña y cómo se aprende integralmente en la escuela, en realidad está rindiendo los recursos para tal o cual programa, recibiendo a tal o cual referente, y entonces es un problema. 

- ¿Cuál es la fotografía que lograste sacar, que podríamos ver de Corrientes o de la región nordeste? 

- En realidad, el estudio es problemático en el sentido de que lo que me sorprendió, es que los testimonios de los 50 entrevistados de las 24 provincias, fueron 50 maneras distintas de decir lo mismo. Fueron muy convergentes, con lo cual en el estudio me centré en el tronco común, en lo que es coincidencia, señalando también cuando había disidencias. Como además estas miradas eran muy críticas por parte de los 50 y diría que con mucha angustia. Porque en general, y acá me gustaría rescatar que esto no es que haya mancomunadamente desde los ministerios de educación una visión indolente o perniciosa frente al sistema educativo, hay muchísimas buenas voluntades. 

- ¿Y qué se criticaba? 

- Se criticaban los distintos temas que fui mencionando en el libro, todo el balance es negativo.Por ejemplo cuál es el criterio para elegir el ministro, que es netamente político: el ministro tiene que haber contribuido con la elección del gobernador, tiene que haber militado, tiene que tener cintura política para dialogar con todos los actores y tiene que ser de extrema confianza del gobernador.Una entrevistada me decía que tiene que ser de la familia, amigo o del pueblo del gobernador, entonces lealtad y militancia. 

- Más allá del método, la forma o las condiciones que debe tener un ministro para ser elegido para dirigir la cartera educativa, ¿cuál es el perfil de los otros funcionarios? ¿Hay un perfil, son más o menos parecidos? 

- En el libro comento que el ministro en general es elegido por criterio político. Esto suele ser así también en la segunda línea. Es decir, en los distintos responsables de las distintas áreas del ministerio. Lo que implica que muchas veces quienes están a cargo de los equipos desconocen los temas que tienen a cargo. Podría dar múltiples ejemplos, quizás los haya en este momento en Corrientes, no lo sé, pero es un clásico. No sucede solo en una provincia, y ese es el problema. Desconocer siempre es fundacional, entonces cada cierto tiempo todo empieza de cero.

- En la reunión de febrero del Consejo Federal de Educación se decidió que las provincias deben presentar un proyecto, en abril, sobre cómo se van a manejar en cada una de sus jurisdicciones. ¿Vamos a ver ahí un mapa de las decisiones provinciales? 

El escenario es muy complejo porque el Ministerio de Educación de la Nación ha recortado los recursos que destina a las provincias porque las provincias están con muy escasos recursos para hacer cualquier tipo de política educativa. La sociedad y en particular la infancia y la adolescencia están en un proceso de empobrecimiento y el estado del sistema educativo ya venía en franca decadencia. Con lo cual todo esto es un combo explosivo, de muy compleja atención y esto se enfrenta con lo que muestra el libro que es estar sin planificación porque en general los equipos de gobierno que asumieron en diciembre la mayoría asumió sin un plan. Por plan me refiero a un plan escrito con estrategias con metas cuantificadas de qué se espera haber mejorado de acá cuatro años y cómo se lo va a hacer, con acuerdos con el gobernador. Esto no suele hacerse. 

- ¿Se trabaja con evidencia? 

- No, en general no, se tiene muy poco en cuenta el uso de los datos, eso es algo que es muy conocido. 

- ¿Los que toman decisiones leen finalmente este tipo de trabajos? ¿No sólo el tuyo, sino también de otros investigadores? Porque suponemos que le han acercado alguna conclusión, algún consejo, alguna forma para poder mejorar estas realidades.

- Lo que muestro en el libro y otra vez, no dicho por mí sino por funcionarios con mucha trayectoria en los ministerios de Educación de todo el país, es que esto no es así. No se trabaja de esa forma. En general no hay procesos serios de planificación, no hay transición con el gobierno anterior, con lo cual no hay un pase que diga: yo llegué hasta acá, estos fueron mis problemas, dejo esta política hasta acá, los docentes venían formándose en X programa por ejemplo, o X propuesta de formación que se corta abruptamente sin haber sido evaluado.

- ¿Nos llenamos la boca hablando de educación pero a la hora de los bifes somos todos vegetarianos? 

- Un poco lo que digo es eso. Rs decir, en las campañas hay mucho eslogan, hay inversión también, porque la Argentina no está mal en términos de inversión educativa, por lo menos dentro de la región no está mal en el plano de la inversión.Pero no alcanza con invertir, hay que saber qué y cómo. 

- ¿Qué países habría que mirar en Latinoamérica? ¿Brasil por ejemplo? 

- El estudio que estoy coordinando en este momento justamente es sobre las capacidades estatales de gobierno de los sistemas educativos en América Latina. Por un lado estamos ahora terminando de hacer responder una encuesta para describir cómo son los principales componentes de las capacidades estatales en todos los países. Pero además de la encuesta elegimos seis casos por sus indicadores. Es decir son seis casos que vienen demostrando en los últimos 20 años y en algunos casos más como Chile, procesos de mejora sostenida en los indicadores de terminalidad, las tasas de conclusión de la secundaria, en los indicadores de aprendizajes medidos por las evaluaciones internacionales y demás. Esos casos son Chile, Perú, Ecuador, Costa Rica, Pernambuco y Ceará, dos estados de Brasil, pero hay otros estados de Brasil también con mejora. Brasil ha empezado a traccionar la política educativa desde el Ministerio Nacional y Brasil, que es un país enorme y también federal como el nuestro, con mayor complejidad que el nuestro, también con pobreza, con complejidades, viene mejorando. Con lo cual en este estudio lo que aspiramos es justamente a echar luz sobre estos casos y a mostrar cómo han hecho para, partiendo de situaciones como las nuestras, ir construyendo un mayor profesionalismo en sus ministerios de educación.